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《國家能源局關于2019年風電、光伏發電項目建設有關事項的通知》解讀
發布時間:2019-06-05 來源:中國政府網 點擊量:838

國家能源局近日發布了《關于2019年風電、光伏發電項目建設有關事項的通知》,國家能源局新能源司有關負責人就文件出臺的背景、目的、工作機制和競爭配置項目的要求等進行解讀。

一、關于對《2019年風電、光伏發電項目建設有關事項的通知》(以下簡稱《通知》)的解讀

(一)《通知》的背景和目的是什么?

近年來,我國風電、光伏發電持續快速發展,技術水平不斷提升,成本顯著降低,開發建設質量和消納利用明顯改善。2019年1月,國家發展改革委、國家能源局聯合印發《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》(發改能源〔2019〕19號),在具備條件的地區建設一批平價上網項目。與此同時,完善需國家補貼的項目競爭配置機制,減少行業發展對國家補貼的依賴。2019年風電、光伏發電總的導向就是堅持穩中求進總基調,加快技術進步和補貼強度降低,做好項目建設與消納能力協調,實現高質量發展。

(二)《通知》的總體要求是什么?

《通知》對2019年度風電、光伏發電項目建設提出四項總體要求。一是積極推進平價上網項目建設,在組織開展工作的時間順序上,先開展一批平價上網項目建設,再開展需國家補貼項目的競爭配置工作。二是嚴格規范補貼項目競爭配置,需要國家補貼的項目均必須經過嚴格規范的競爭配置方式選擇,而且上網電價是重要競爭條件,優先建設補貼強度低、退坡力度大的項目。三是全面落實電力送出和消納條件,新增建設項目必須以電網具備消納能力為前提,避免出現新的棄風棄光問題,在同等條件下對平價上網項目優先保障電力送出和消納條件。四是優化投資建設營商環境,要求省級能源主管部門對申請項目的土地使用等非技術成本降低的落實情況進行核實,并要求派出能源監管機構加強對有關事項的監督。

二、關于對《2019年風電項目建設工作方案》(以下簡稱《風電工作方案》)的解讀

(一)《風電工作方案》對風電發展具有什么作用?

“十三五”以來,我國風電有序平穩發展,技術持續進步,成本逐步降低。2019年一季度末,全國風電累計并網裝機容量達到1.89億千瓦,已達到“十三五”規劃目標的90%。為實現風電高質量發展,國家能源局印發《風電工作方案》,突出積極推進平價上網和加大力度競爭配置的主攻方向,強化風電項目的電力送出和消納保障,為提高風電市場競爭力打好基礎,推動風電產業進入高質量發展的新階段。

(二)2019年各地區新增風電項目的建設規模必須符合什么條件?

各地區組織新增風電項目建設必須符合兩個前提條件:一是依據規劃建設,《可再生能源發展“十三五”規劃》、《風電發展“十三五”規劃》以及《國家能源局關于可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》對各省(區、市)均提出了2020年風電累計并網目標。本地區可以通過競爭配置方式分配的需國家補貼項目的總量規模的確定方法為:以本地區并網目標為基準,減去2018年底已累計并網裝機容量和已核準有效且企業承諾繼續建設的項目總規模;其中,分散式風電、海上風電、平價上網項目、國家能源局專項布置的示范試點項目和跨省跨區外送通道配套項目不計入測算。

二是嚴格將消納能力作為前提條件。各省級電網企業出具電力送出和消納意見,作為本年度各省級區域新增風電建設規模的前提條件,以確保存量項目和新增項目均能高效利用,避免出現新的棄風問題。即便是按照上述規劃依據本地區還可以有新的競爭配置風電總量規模,但如果沒有消納能力,2019年也不能組織需國家補貼的風電項目競爭配置。而且新的平價上網項目建設也必須以具備消納能力為前提條件,不落實消納能力也不能建設。

(三)《風電工作方案》對支持平價上網風電項目有什么考慮?

總體上鼓勵并支持在同等條件下優先建設平價上網風電項目。一是對2019年度已沒有需國家補貼競爭配置項目總量規模的地區,在確保具備消納條件的前提下,可開展建設與消納能力相匹配的平價上網風電項目;二是在各地區消納能力配置方面,在不影響已并網和核準有效項目的電力消納基礎上,測算確認的消納能力優先向新建平價上網項目配置。三是對已核準在有效期的在建項目,如果消納能力有限,優先落實自愿轉為平價上網的項目的電力送出和消納。

(四)2019年風電項目競爭配置的工作機制和具體要求是什么?

在工作的組織方式上,風電項目競爭配置延續以往方式。各省(區、市)需國家補貼風電項目的總量規模按照國家有關規劃及實施機制和電網消納能力確定,各省級能源主管部門按照國家能源局的工作要求制定競爭配置工作方案(或競爭配置辦法),自行組織競爭將總量規模配置到具體項目。

在組織開展工作的先后順序上,2019年度先組織平價上網項目,在國家能源局公布2019年度第一批平價上網風電項目名單之后,各省級能源主管部門再啟動需國家補貼的風電項目的競爭配置工作。

對競爭配置項目的建設方案,要求各省級能源主管部門按照《風電工作方案》有關要求,制定2019年度風電建設方案,包括新增建設規模及布局、競爭配置工作方案(或競爭配置辦法)、送出消納能力意見等內容,其中競爭配置上限電價為國家價格部門發布的指導價,不得采取各種方式設置下限電價。有關省級能源主管部門應將年度風電建設方案抄送國家能源局,國家能源局根據管理職責對年度風電建設方案進行監督(但并不審批),對不符合規劃落實情況和公平競爭原則以及電力送出消納條件不落實的年度風電建設方案提出整改意見。各省級能源主管部門按照年度風電建設方案組織需國家補貼風電的競爭配置工作。

(五)對競爭配置工作方案有什么指導意見和要求?

《風電工作方案》附有《風電項目競爭配置指導方案》(2019年版)(以下簡稱《指導方案》),對各省級能源主管部門制定競爭配置工作方案(或競爭配置辦法)提供了指導,同時也提出了一些基本要求。考慮各地區情況有所差別,不宜制定全國通用的競爭配置工作方案(或競爭配置辦法)。各省級能源主管部門根據《指導方案》,結合本地區實際制定競爭配置工作方案(或競爭配置辦法)更具有針對性,可操作性也更強。

風電項目競爭配置有兩種方式:第一種方式為企業完成了項目前期工作,通過參加競爭配置進入國家補貼范圍;第二種方式為地方政府部門完成了項目前期工作,通過競爭方式選擇項目投資企業。《指導方案》對兩種方式分別提出了競爭要素和參考評分標準,對最核心的競爭要素——申報電價提出明確要求:如果采取綜合評分法,電價權重不得低于40%;也可采取先技術評選、再電價比選的方式。另外,在企業能力的業績項評分要求中,對本省(區、市)業績分值也作了限制性規定,比例不應超過業績分值的35%,該項規定主要是為了防止地方保護。

(六)如何對待存量在建風電項目?

為保障企業合理利益和規范市場競爭,《風電工作方案》明確,對已核準風電項目建立項目信息管理臺賬,進行分類指導。考慮已核準存量風電項目已開展前期工作且有部分資金投入,為保障企業合理利益,符合國家風電建設管理要求且在項目核準有效期內的風電項目,執行國家有關價格政策,不要求重新參與競爭配置。不滿足《企業投資項目核準和備案管理辦法》中規定的項目核準文件有效期限的風電項目,如項目單位希望繼續建設,需重新參與競爭配置或自愿轉為平價上網項目。

(七)對海上風電項目有什么特殊管理要求?

目前,海上風電項目度電補貼強度高,技術難度大,各方面建設條件協調復雜,應該有序穩妥建設。一是要求各有關省級能源主管部門根據海上風電有關規劃有序推進建設。各有關省級能源主管部門依據《風電發展“十三五”規劃》和國家能源局批復的本省級區域的海上風電發展規劃確定2020年底前可并網項目和可開工建設項目。為做好海上風電上網電價政策調整銜接,還要求明確2021年底前可建成并網項目。為防止部分地區盲目推進海上風電建設,要求有關省級能源主管部門加強海上風電項目核準管理,對核準前置條件不齊全的海上風電項目,核準文件由項目核準機關依法予以撤銷。二是考慮海上風電與陸上風電差別較大,現階段有一些特殊要求,有關省級能源主管部門應對海上風電項目競爭配置制定專門的競爭配置工作方案(或競爭配置辦法)。

(八)對新增建設風電項目重點強化哪些建設條件?

為加強事中事后監管,維護良好的投資營商環境,《風電工作方案》提出對各類新建風電項目應落實的建設條件加強監測核實的要求。一是對項目的土地使用可能涉及征收城鎮土地使用稅的,要求場址選擇避開相關土地范圍,而且地方政府有關部門不得以各種方式增加企業負擔和項目不合理成本,要求省級能源主管部門加強有關政策條件的審核把關。二是對項目的電力送出和消納條件核實,要求省級能源主管部門會同國家能源局派出能源監管機構指導督促電網企業測算論證消納能力,并投資建設接網及配套電網工程。

(九)為什么對風電項目信息報送提出嚴格要求?

現階段,絕大多數風電項目需要國家補貼,對項目補貼資格的復核是一項重要工作。國家能源局會同財政部、國家發展改革委,依托水電水利規劃設計總院設立了國家可再生能源發電項目信息管理平臺,在該平臺系統對所有需國家補貼的可再生能源發電項目進行信息登記、電量監測統計、補貼資金發放核算等管理工作。

2019年度風電項目建設管理,對各省(區、市)新增需國家補貼項目的總量規模有嚴格的測算條件,對2018年底前并網裝機容量和核準有效在建項目均需要嚴格核實,為此,對各地區和項目單位提出了限期完成存量項目信息填報的要求,逾期未填報、信息填報錯誤導致不能納入國家補助目錄,視為項目單位自動放棄補貼資格。

同時《風電工作方案》中明確,對新建各類風電項目也要求完善信息填報,特別是土地使用等非技術成本相關政策落實情況、電力送出和消納落實情況等重要建設條件。這樣做有利于完善風電項目的信息化管理,有利于更好地落實“放管服”的工作要求,有利于風電項目建設與接網等電網工程的建設進度銜接,有利于全方位加強對風電建設和運行有關政策落實的監測管理。

三、關于對《2019年光伏發電項目建設工作方案》(以下簡稱《光伏工作方案》)的解讀

(一)《光伏工作方案》出臺背景和起草過程?

近年來,國家能源局認真學習貫徹習近平總書記關于“四個革命、一個合作”能源安全新戰略的重要論述,以及黨的十九大關于“壯大清潔能源產業”的戰略部署,積極推動新能源發展。在國家政策支持和各方共同努力下,光伏發電應用規模不斷擴大,技術水平明顯提升,成本下降成效顯著。2018年底光伏發電裝機規模達到1.74億千瓦,年發電量1775億千瓦時,均居世界首位,在推動能源轉型中發揮了重要作用。但另一方面,光伏發電迅猛增長也帶來補貼缺口持續擴大、部分地區棄光限電等問題,需要根據發展實際和新形勢新要求,調整發展思路,完善發展政策,既要適應能源轉型要求進一步擴大光伏發電規模,又要處理好與電網消納和財政補貼的關系,推動光伏發電從高速增長向高質量發展轉變。

2018年下半年,國家能源局即著手與有關部門溝通研究2019年光伏建設政策思路。2019年2月中下旬,分三次組織召開了有企業,行業協會、學會、商會、專家、媒體、金融機構、投資機構及省級能源主管部門參加的座談會,充分聽取意見,研究完善政策思路。之后又多次召開討論會反復研究,在此基礎上形成《光伏工作方案》(征求意見稿),于4月12日通過國家能源局門戶網站向社會公開征求意見(4月26日截止),并委托行業協會、學會、商會征求光伏企業意見。根據征求意見情況對《光伏工作方案》做了進一步修改完善。5月8日國家能源局領導主持召開會議,向企業、行業協會、學會、商會、地方反饋征求意見情況,為保障政策科學有效和平穩實施奠定了基礎。

(二)《光伏工作方案》的政策考慮、總體思路和建設機制是什么?

今年光伏發展政策的基本考慮是“穩、轉、改”,穩就是穩市場穩預期,轉就是推動光伏發電從高速增長向高質量發展轉變,改就是改革光伏發電管理機制、完善光伏發電發展政策。

總體思路是市場導向、競爭配置、以收定支、分類管理、穩中求進。市場導向就是要落實“放管服”改革要求,能交給市場的就交給市場,必須由政府管理的也要采用市場化的辦法,國家不再安排光伏發電建設規模;競爭配置就是需要國家補貼的光伏發電項目(除光伏扶貧、戶用光伏外)原則上都要采取競爭配置方式確定項目業主和電價補貼,國家不再給各省下達年度建設規模;以收定支就是根據籌資能力確定補貼規模,按補貼規模由市場確定需要補貼的光伏發電建設規模;分類管理就是將光伏發電項目分為不需要國家補貼項目和需要國家補貼項目兩類,并根據需要國家補貼項目的不同特點和補貼政策,分類組織實施;穩中求進就是要穩市場穩預期,在2018年基礎上保持光伏產業合理新增規模,合適發展速度,促進光伏發電及上游制造業持續健康發展。

《光伏工作方案》對今后光伏發電建設管理在機制上做了調整,具體講可以概括為“六個定”,即財政部門定補貼額度、價格部門定價格上限、能源部門定競爭規則、企業定補貼強度、市場定建設規模、電網定消納能力。實行這個新機制后,光伏發電發展的市場化導向更明確、補貼退坡信號更清晰、財政補貼和消納能力落實的要求更強化、“放管服”的改革方向更堅定。

(三)《光伏工作方案》的政策定位是什么?對未納入以往國家建設規模且已并網的光伏發電項目如何考慮?

《光伏工作方案》是針對2019年新建光伏發電項目的,即只有2019年新建的需要國家補貼的光伏發電項目(除光伏扶貧、戶用光伏外)才可以參與補貼競價,其中《光伏工作方案》印發前已并網的本年度新建項目須提供電網企業出具的并網時間證明。

近年來光伏發電發展迅速,一些省份為了支持地方光伏發電發展、推動能源轉型,在國家下達規模之外自行安排了一些項目。從前期統計梳理的情況來看,這類項目總量還不小。按照國家相關政策,未納入國家建設規模的項目不納入國家補貼范圍。如果允許這類項目參與2019年補貼競價,勢必會擠占今年新建項目規模,進而影響上游制造產能合理釋放,同時今年安排的30億元補貼目的是支持本年度光伏發電新建項目,保障光伏發電及上游制造業保持合理新增規模,合適發展速度。基于上述考慮,《光伏工作方案》明確今年參與補貼競價的范圍是2019年新建項目。鑒于未納入以往國家建設規模且已并網的光伏發電項目已經形成一定規模且對能源轉型發揮了積極作用,存在這類項目的省份要根據本省實際積極采取措施妥善解決,國家能源局也將會同有關部門在研究相關政策時統籌考慮,通過轉為平價上網項目、綠證交易等措施逐步解決。

(四)需要國家補貼的光伏發電項目組織實施的工作機制是什么?

鑒于光伏扶貧項目國家有專門政策規定,戶用光伏項目實行切塊管理,因此《光伏工作方案》明確除光伏扶貧、戶用光伏外,其余需要國家補貼的光伏發電項目原則上均由地方通過競爭配置方式組織項目、國家通過競價排序確定補貼名單。具體工作機制為:

1. 省級能源主管部門負責競爭配置項目的組織實施,按照《光伏工作方案》要求,嚴格規范操作,及時組織本省擬參與全國補貼競價項目,按時向國家能源局報送擬申報補貼項目的有關信息。需要說明的是,對于業主在自有產權建筑物或場地自建光伏發電項目,以及工商業屋頂光伏和企業已開展前期工作且經地方政府確認的項目,根據《光伏工作方案》意見,可不進行項目業主競爭配置,通過省級能源主管部門直接申報國家補貼競價。這樣做,既體現了對業主在自有產權建筑物或場地自建光伏發電項目的支持,也保障了已開展前期工作項目業主的合理權益。

2. 國家能源局主要負責對各地申報的補貼競價項目按《光伏工作方案》確定的規則進行全國競價排序,確定納入國家補貼范圍項目名單。

3. 為加強對今年光伏發電建設工作的監管,保證公平公正、規范開展相關工作,《光伏工作方案》要求國家能源局派出監管機構需提前介入和參與消納能力論證、競爭配置工作方案制定等工作,加強對監管區域電網消納能力論證、項目競爭配置、電網送出落實、項目并網和消納等事項的監管。

(五)補貼競價項目申報需具備什么條件?

企業申報競價補貼項目需具備以下條件。一是項目必須是2019年新建項目,其中《光伏工作方案》發布前已并網的本年度新建項目須提供電網企業出具的并網時間證明。二是項目所在地符合市場環境監測管理要求,項目具備接入和消納條件。普通光伏項目需按單個項目提供接網消納支持性文件,工商業分布式光伏項目只需提供所在地市或省份的電網企業針對多個分布式項目(或新增分布式項目裝機總量)統一出具的接網消納文件。三是項目具備土地(場地)建設條件,需提供土地(場地)落實的支持文件。此外,由于競爭配置原則上一年組織一次,企業需要按照地方競爭配置工作方案及信息上報時間、內容要求等,及時準確向地方能源主管部門上報信息。

(六)為什么把工商業分布式項目和普通電站統一競價?

將需要國家補貼的新建光伏發電項目統一競價,通過市場手段充分競爭,符合產業發展方向和深化“放管服”改革要求。一方面近年來工商業分布式光伏發展迅速,市場規模和占比持續提高,從成本和競價能力看,已經具備了和普通電站競爭的實力和條件。另一方面把工商業分布式項目和普通電站統一競價,由市場競爭確定規模份額,避免了對工商業分布式和普通電站人為進行資金切塊分配,更加公平合理。

(七)國家是否出臺統一的項目競爭配置辦法,具體有何考慮?

為了規范地方競爭配置工作,《光伏工作方案》對地方競爭配置提出了原則要求,明確了主要的競爭要素,即競爭配置工作方案要明確技術標準、環境保護、安全質量、建設條件等要求,堅持公開、公平、公正原則,保障充分合理競爭,嚴禁限價競爭或變相設置中標底線價格,各地在競爭配置中要認真落實。同時考慮各地情況千差萬別,為使競爭配置方案更加符合各地實際,《光伏工作方案》明確由各省根據各自實際按本通知要求制定適合本省的競爭配置工作方案,國家不出臺統一的競爭配置辦法。這樣既保證了競爭配置總的原則和方向統一,又給各省一定的靈活性。此外,各省組織的項目后續還要參加全國統一競價排序,這對各省做好競爭配置工作也是一種把關和監督,有利于確保工作質量,提高工作效率。

(八)上網電價修正規則是如何考慮的?

《光伏工作方案》明確,國家能源局根據修正后的上網電價報價由低到高遴選納入補貼范圍的項目,其核心是在國家財政主管部門確定的2019年補貼資金預算總額下,優先支持電價退坡力度大的項目,以加速補貼退坡,擴大市場規模。對于不同資源區、不同類別項目申報電價進行修正,主要是考慮資源條件和建設成本等差異,通過電價修正使得各地各類項目具有可比性,具備在全國統一競價排序的條件,同時也避免了對不同資源區、不同類別項目進行補貼資金切塊分配。

按照修正后電價進行排序遴選,機制上與2019年光伏電價政策是銜接的,且電價補貼退坡力度大的項目靠前排序,也符合光伏發電產業發展需求和降成本、去補貼方向。政策制定過程中,也研究過按補貼強度由低到高進行排序遴選,但從目前情況來看,各省燃煤標桿電價不一,甘肅、新疆、內蒙、寧夏等中西部自然資源條件較好的欠發達地區燃煤標桿電價普遍偏低,所以綜合考慮與現行電價機制銜接、已形成的產業布局、資源開發與產業發展等因素后,沒有采用這種辦法。

(九)補貼競價項目電價補貼如何計算?

在全國排序累計補貼總額時,先按“度電補貼強度×裝機容量×年利用小時數”計算各項目年補貼額,然后逐個項目累加計算總額。對于年利用小時數,有保障小時的按保障小時計算;未規定保障小時的,按II類地區1300、III類地區1100基礎小時計算。需要說明的是,這個小時數只是為全國補貼競價排序時計算補貼總額用,項目實際運營時按照實際上網電量(普通電站和全額上網模式分布式)或全電量(“自發自用、余電上網”分布式)獲得補貼。

(十)戶用光伏350萬千瓦規模是如何考慮的?文件發布前(含2018年)建成并網、未納入國家補貼的戶用光伏適用什么政策?

為支持戶用光伏發展,綜合考慮財政補貼預算總額、戶用光伏補貼強度以及2018年結轉項目等因素,同時兼顧戶用光伏和補貼競價項目關系,參考近幾年戶用光伏的實際發展情況以及2019年安排一個月時間的建設緩沖期,經研究并商有關各方,最終確定2019年納入國家補貼規模的新建戶用光伏350萬千瓦,對應補貼預算7.5億元。

對文件發布前(含2018年)建成并網、未納入國家補貼的戶用光伏項目,《光伏工作方案》明確可按規定向所在地電網企業申報,經當地備案機關和電網企業聯合審核確認后,納入2019年財政補貼規模,執行《國家發展改革委關于完善光伏發電上網電價機制有關問題的通知》(發改價格〔2019〕761號)。

(十一)如何保障列入補貼范圍項目能夠落實實施?

列入補貼范圍項目按期落實實施是保障今年光伏發電實現“穩中求進”發展目標的重要條件。為保障列入補貼范圍項目能夠落實實施,《光伏工作方案》提出了明確要求。一是明確項目申報前置條件,設定合理申報門檻。一方面,為保證列入補貼范圍項目按期建成并網,門檻不能過低;另一方面為保證項目補貼競價的充分性,門檻也不能太高。據此,《光伏工作方案》規定普通光伏項目、工商業分布式光伏項目需提供申報項目接網消納條件、土地(場地)落實情況支持性文件。普通光伏項目需按單個項目提供接網消納支持性文件,工商業分布式光伏項目只需提供所在地市或省份的電網企業針對多個分布式項目(或新增分布式項目裝機總量)統一出具的接網消納文件。二是明確建設期限。對逾期未建成并網項目,每逾期一個季度并網電價補貼降低0.01元/千瓦時,在申報投產所在季度后兩個季度內仍未建成并網的,取消項目補貼資格。三是加強事中事后監管。將各省列入國家補貼范圍光伏發電項目逾期未建成并網情況作為光伏發電市場環境監測評價和下一年度申報的重要因素。此外,各省在制定本地區域統一的競爭性配置資源工作方案時,應結合各自實際情況制定保障項目順利實施的具體要求。

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